2017年A企业未经有权机关批准在B县某村占用土地建设厂房，2024年B县自然资源局以其违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第七十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条第一款的规定，对其作出行政处罚。违法占地行为，通常指未经合法程序或超越法定权限占用土地的行为，其特点往往涉及公共利益侵犯、土地资源浪费和法律秩序混乱。随着社会经济的发展和城乡融合进程加快，违法占地问题的严重性日益凸显。违法占地行为的法律责任和追诉时效问题已成为法学研究和社会关注的焦点。《行政处罚法（2021修订）》第三十六条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。/前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”另，《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号）明确，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，从违法行为终了之日起计算。因此，尽管A企业的非法占地行为发生已逾行政处罚的一般追诉时效（两年），依然应当追究其违法占地行政责任。但违法占地不受追诉时效限制的问题并非单纯法律层面的争议，而是涉及执法实践、资源分配以及社会公平等多个维度的考量。违法占地行为不受追诉时效限制的实施效果并不理想，它不仅可能导致司法资源的浪费，还可能影响到违法占地行为的及时纠正和社会公平。在处理违法占地行为时，应当综合考量各种复杂因素和特定的历史背景。尤其对于行政机关通过批复文件等形式明确表示或者行政机关的事实支持行为导致的“未批先建”占地行为，在行政执法时应持谨慎态度，对占地行为人的信赖利益应当予以保护[参见（2021）最高法行再249号行政判决书]。其他违法用地行为，原则上应当受一般行政处罚时效的规制。不过，在违法用地行为与违法建设行为竞合时，情况比较特殊。全国人大法工委在《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发〔2012〕20号）中释明，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。值得注意的是，对于违法建设和违法占地竞合，以及违法占地的特殊追诉时效，均从违法结果持续角度考虑。对于其他违法用地行为适用普通行政处罚时效，应当从违法用地行为本身的连续性角度理解。《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室<关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示>的复函》（国法函〔2005〕442号）指出，行政处罚法中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。但现行的行政法律、法规并未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定行政违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。北京市第二中级人民法院（2016）京02行终1664号行政判决书，对于此问题的论证，具有一定的参考价值。“对于上述问题，本院认为，建立行政违法行为追究时效制度的价值标准，在于寻求提高行政效率与维持社会稳定之间的平衡，通过给予违法者自我纠错的时间（经过法定的时间，不再实施违法行为，即不再追究），敦促行政机关及时履行行政执法权，防止权利和权力的‘沉睡’。因此，假设处于‘连续状态’的违法行为中的数个独立的违法行为间隔时间过短，表明违法者并无‘自我纠错’的主观故意，但却客观上规避了行政处罚的追诉时效，既不利于实现追究时效制度的价值目标，又有纵容违法行为之嫌。因此，在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。那么，行政机关在对违法行为是否处于连续状态进行认定的过程中，应当如何把握独立的违法行为之间的时间间隔的长短？本院认为，《中华人民共和国刑法》第八十九条规定，‘追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。’虽然上述刑事追责的法条不适用于行政追责领域，但刑事追究时效制度的立法思路可以为行政审判中对违法行为连续状态的认定提供有益的思考路径，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。结合《行政处罚法》第二十九条规定的2年追究时效，本院认为，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。”《行政处罚法（2021修订）》第37条规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》（国土资发〔1999〕87号）主要从四个方面对相关法律适用予以明确。第一，对于新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：根据原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法规定构成土地违法行为的，适用原土地管理法；根据原土地管理法规定，构成土地违法行为，但根据新法规定不构成土地违法行为的，适用新法；根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律。第二，新法实施前发生的非法占地行为，在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。第三，新法实施后发生的土地违法行为，一律依照新法处理。第四，新修订的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》与原《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》的适用问题，参照上述原则执行。2014版《土地管理法实施条例》第42条规定，依照 《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。另，2021版《土地管理法实施条例》第57条第一款规定，依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。由此可见，两个版本对同类违法占地行为的罚款标准相差较大。根据从旧兼从轻的原则，及国土资发〔1999〕87号文的规定，B县自然资源局只能适用2004版《土地管理法》和2014版《土地管理法实施条例》的相应规定，对A企业作出行政处罚决定。
